El principio de prohibición del uso de la fuerza y sus excepciones
Introducción:
El principio de prohibición del uso de la fuerza ha tenido una evolución desde que en siglos atrás la guerra era considerada una forma de resolución lícita de controversias entre dos Estados, hasta ahora que, tras un amplio proceso de codificación, empezando por la Conferencia Drago-Porter de 1907, encontró su máxima consagración en el artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas de 1945. La importancia de esta consagración radica en el lugar donde se ubica: en la Carta de San Francisco, tratado constitutivo de la mayor Organización Internacional jamás existida, la Organización de las Naciones Unidas (ONU más adelante). Donde prácticamente se integran la totalidad de los Estados presentes, la Carta tiene la capacidad de observar y regular tanto el comportamiento de los órganos de la ONU, como el de sus Estados Miembros en sus relaciones internacionales. Pero este principio no sólo se enfatiza en la Carta, sino en otros instrumentos como la RES 2625 (XXV) de 1970 de la Asamblea General donde se citan los principios generales del Derecho Internacional, o en todas las resoluciones en las que se inspiró para su redacción como la RES 1815 (XVII) de 1962, la 1966 (XVIII) de 1963 en la que se decide crear un Comité Especial de los principios del DI (art 1) , la 2103 (XX) de 1965, la 2181 (XXI) DE 1966 en la que se hace especial referencia al principio de prohibición del uso de la fuerza (art 3) , la 2327 (XXII) de 1967, la 2463 (XXIII) de 1968, y 2533 (XXIV) de 1969 en la que se pide terminar el año siguiente con el trabajo del Comité de 1966 con la presentación un informe sobre los siete principios codificados durante esos años . Además, este principio, se considera, como dicta la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ más adelante) en el asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua, un principio de derecho internacional consuetudinario. Esto adquiere gran relevancia, ya que en la misma sentencia se dice que aunque una norma convencional quede sin efectos, una norma consuetudinaria sobre la misma materia no perdería ni su autonomía ni su eficacia, dado que son independientes.
En especial mención debe aparecer el órgano principal al que se le asignó aquel 26 de junio de 1945 la responsabilidad de preservar la paz y seguridad internacionales (art 24.1 de la Carta) , tal como es el Consejo de Seguridad (CS más adelante). La importancia de este órgano se basa en las actuaciones que este realiza durante su vida, a través de sus resoluciones, en especial, las que atañen al citado artículo 2.4 de la Carta, a las que haremos referencia más adelante. En dichos documentos el CS posee una gran discrecionalidad, muchas veces cuestionada, para autorizar medidas con el fin de hacer cumplir a los Estados una serie de obligaciones, en la mayoría de casos, relacionadas con la protección de los Derechos Humanos (DDHH más adelante). El principal problema que observaremos en la práctica del Consejo, es la superioridad decisoria que poseen los 5 países originarios gracias al famoso derecho de veto del que gozan, permitiéndoles, en numerosas ocasiones impedir la salida a la luz numerosas resoluciones que, en principio, no les son favorables, anteponiendo claramente su condición de país soberano y la seguridad nacional, sobre la internacional.
En base a todo esto, se debe analizar la evolución que ha tenido este principio en las actuaciones del CS durante los 73 años desde que se firmó la Carta, en especial relación con la legítima defensa del artículo 51 y cualquier otra medida que pueda acarrear un uso de la fuerza, ya que, como se establece en el artículo 42 de la Carta, el CS goza de capacidad para, si bien las medidas del artículo 41 no han sido adecuadas, autorizar medidas que acarreen un uso de la fuerza armada con el fin de restablecer la paz y seguridad internacionales.
Evolución histórica del principio de prohibición del uso de la fuerza
Ius ad bellum e ius in bello
La guerra, como es sabido, ha sido durante años admitida como un método lícito de resolución de conflictos entre Estados, por lo que esta aquiescencia necesitaba de una regulación en el Derecho Internacional (DI más adelante), que fue ramificada en dos claros bloques: el Derecho de Guerra y el Derecho de Paz. Una de las obras fundamentales sobre esta materia es la conocida De Iure Belli ac Pacis (1625) de Hugo Grocio, en la que el autor neerlandés separa el Derecho de Guerra en lo que se conoce como ius ad bellum y ius in bello (derecho a la guerra y derecho en la guerra) . Esta distinción se basa en la premisa de que debe haber normas que limiten la legitimidad para iniciar una guerra, y otro bloque que se ocupe de condicionar el transcurso de la misma.
En el primer bloque de normas (ius ad bellum) encontramos los siguientes criterios requeridos, según santo Tomás de Aquino, para iniciar lo que se denomina una guerra justa (bellum iustum): 1º debe ser decidida por la autoridad de un príncipe, 2º se requiere una causa justa y 3º debe darse una recta intención entre los combatientes, por tal se entiende que se inicie con la intención de alcanzar un bien común y no por otros motivos como el odio o la codicia.
El segundo bloque de normas (ius in bello), destinadas a regular el transcurso de la guerra, se fundamenta en la noción de que la guerra se concibe como una relación entre naciones civilizadas que necesitan de reglas dirigidas a los combatientes que traten de evitar daños innecesarios. Con la evolución del Derecho Internacional, el ius in bello ha pasado a denominarse como el Derecho Internacional Humanitario (DIH más adelante), el cual regula la forma en que se producen las hostilidades entre Estados. El DIH o ius in bello ha encontrado su apogeo convencional en los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 para la protección de las víctimas de la guerra, y no menos importante, en el Protocolo adicional de 1977 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales y el Protocolo del mismo año relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional.
Por último, debe hacerse una aclaración en cuanto si el ius in bello prevalece, en determinadas situaciones, sobre el ius ad bellum, como pueden ser situaciones de extrema urgencia por un conflicto armado internacional en el que un Estado crea que debe violar el ius ad bellum para poder restablecer la paz en el territorio. La respuesta a esta consideración debe ser negativa, dado que tanto el ius ad bellum como el ius in bello deben ser considerados de forma independiente el uno del otro.
La Convención Drago-Porter de 1907:
No fue hasta la Conferencia de Paz de la Haya de 1899 para la resolución pacífica de controversias internacionales cuando se empezó a dar un paso adelante en la limitación del uso de la fuerza como medio de resolución de conflictos entre Estados en sus relaciones internacionales, proponiendo instrumentos de resolución pacífica de controversias tales como la mediación, los buenos oficios, el establecimiento de comisiones de investigación, el arbitraje internacional y la consiguiente Corte Permanente de Arbitraje. Sin embargo, fue la segunda Conferencia de la Paz de la Haya de 1907 la que constituye el primer hito significativo en la codificación de la prohibición del uso de la fuerza. Esta convención es comúnmente conocida como Convención Drago-Porter, compuesta por los apellidos del Ministro de Asuntos Exteriores argentino Luis María Drago quien promulgó la doctrina Drago, que prohibía el uso de la fuerza contra un país para cobrar una deuda financiera y por los apellidos del delegado norteamericano Horacio Porter, quien a la doctrina Drago añadió la premisa de que antes de recurrir a la fuerza, previamente debe rechazarse la solución del arbitraje. Esto se puede apreciar claramente en el artículo 2 de la Convención que dice:
“En caso de grave disentimiento o de conflicto, antes de convocar a las armas, las Potencias contratantes acuerdan recurrir, tanto cuanto las circunstancias lo permitan, a los buenos oficios o a la mediación de una o de varias Potencias amigas.”
El Pacto de la Sociedad de Naciones:
El Pacto, firmado el 28 de junio de 1919 en Versalles y entrado en vigor el 10 de enero del año siguiente, establece en su artículo 12 que cualquier controversia que surja entre los Estados Miembros debía de ser sometida al arbitraje o al arreglo judicial, y prohibía, en todo caso, recurrir a la guerra antes de la expiración de 3 meses desde el fallo arbitral o judicial. Se puede observar que, en vez de prohibir expresamente la guerra, lo que pretende es retrasar lo máximo posible su recurso. Si bien es cierto lo anterior, en su artículo 13.4 el Pacto establece que los Miembros deberán cumplir de buena fe las sentencias que se pronuncien sobre cada caso, y en caso de no ser así, el Consejo de la Sociedad podrá hacer efectiva cualquier medida para asegurar su cumplimiento.
El Protocolo de Ginebra:
El Protocolo para la solución pacífica de controversias internacionales fue aprobado por unanimidad por la Asamblea de la Sociedad de Naciones el 1 de octubre de 1924. Aunque no llegó a entrar en vigor, este instrumento representa un avance en lo relativo a la limitación al recurso de la fuerza para la solución de controversias, ya que, además de que en su Preámbulo se califique la guerra de crimen internacional, contiene disposiciones que estipulan que todas las controversias debían de ser resueltas por el fallo del entonces Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI), del Consejo de la Sociedad, o por un Comité de Árbitros.
El Pacto de Briand-Kellogg:
O Tratado de Renuncia a la Guerra, fue firmado el 27 de agosto de 1928, como su propio nombre indica, los Estados Parte del mismo renuncian a usar la guerra para la resolución de controversias (art 1) buscando solucionarlas por medios pacíficos (art 2) . Estamos ante una modificación del Pacto de la Sociedad de Naciones ya que, mientras que en el Pacto se permitía en determinadas circunstancias el recurso de la guerra (medidas tipo bélicas del Consejo de la Sociedad para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias pronunciadas), en este último Tratado se prohíbe absolutamente. Sin embargo, el avance que da el Tratado en cuanto a la limitación del recurso a la fuerza armada es menor en cuanto al Pacto de la Sociedad al solo dar un reconocimiento al principio de prohibición del uso de la fuerza y no disponer ningún tipo de arreglo pacífico.
El principio de prohibición del uso de la fuerza en la Carta de Naciones Unidas: la legítima defensa del artículo 51
Artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas:
Tras 46 años desde la Primera Conferencia de Paz de la Haya sobre el arreglo pacífico de controversias de 1899, el principio de prohibición del uso de la fuerza alcanza su máxima consagración en el artículo 2.4 de la Carta de San Francisco, el cual nos disponemos a analizar. El citado artículo establece que
“Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas.”
a) En primer lugar, se ha de destacar que, a diferencia con los Pactos, Protocolos y convenciones anteriores, esta norma está formulada de una forma que abarca un mayor campo al no establecer sólo la prohibición del recurso de la guerra, sino refiriéndose a conceptos más amplios como la amenaza o al uso de la fuerza.
b) Este principio se vincula con otros pronunciados en la Carta, como el de resolución pacífica de controversias (art 2.3), o al artículo 2.6 que establece que la Organización hará que los Estados no Miembros se comporten en base a los principios enunciados en la Carta, por lo que se puede observar tanto una pretensión de universalidad de la Carta ya desde sus inicios, como la intención de cristalización de una costumbre general fundamentada en que los Estados, miembros como no miembros, se comporten en sus relaciones internacionales de acuerdo a las disposiciones de la Carta.
c) Al referirse a la integridad territorial o independencia política de cualquier Estado se vincula al principio de autodeterminación de los pueblos, en especial a los que buscan ser descolonizados y ser aceptados como sujetos de DI sin que ningún Estado pueda menoscabar ese fin en base al uso de la fuerza.
La Resolución 2625 (XXV):
En base a los trabajos realizados por el Comité Especial sobre los principios de DI creado por la RES 1966 (XVIII) de 1963 por la AGNU, además de todas las resoluciones, en especial la 2181 (XX) que hace especial referencia al principio de prohibición del uso de la fuerza dotándolo de gran importancia para su posterior codificación, la AGNU aprobó el 24 de octubre de 1970 la RES 2625 (XXV) aneja a la Declaración relativa a los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, que consagra los principios generales de DI. En la Resolución el principio se vincula a otros como el principio de autodeterminación de los pueblos, la libertad de circulación, y sobre todo la prohibición de la ocupación militar derivada del uso de la fuerza del territorio de un Estado. Además, hace referencia a la prohibición del uso de la fuerza tanto directa como indirectamente, esto es, tanto como en ataques directos como en otras medidas como instigar o ayudar a las fuerzas rebeldes en territorio de un Estado con el fin de derrocar el régimen de gobierno de ese último. En este último punto se establece que no gozará de ningún reconocimiento aquella ocupación del territorio de otro Estado que se derive del uso de la fuerza.
El artículo 51 de la Carta:
Este artículo establece que ninguna de las disposiciones de la Carta menoscabará de forma alguna el derecho a la legítima defensa que gozan los Estados Miembros en caso de ataque armado. Establece que las medidas que el Estado tome en legítima defensa deberán comunicarse al CS, y al mismo tiempo estas medidas no afectarán de ninguna manera a la autoridad y responsabilidad que tiene el CS para realizar cualquier medida con el fin de restablecer la paz y seguridad internacionales.
El punto clave de este artículo es la premisa de que debe darse en todo caso un ataque armado para poder alegar cualquier medida relativa a la legítima defensa del Estado agredido. Es en la RES 3314 (XXIX) de 1974 de la AGNU relativa a la Definición de Agresión donde se determina las características de este concepto. En el artículo 1 del Anexo adjunto a la Resolución se entiende por agresión “el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas”.
Por otra parte, en el artículo 2 establece que, aunque el primer uso de la fuerza armada en contravención con la Carta de Naciones Unidas constituye una prueba prima facie de agresión, el CS gozará de discrecionalidad para concluir si esa supuesta agresión cumple unos requisitos tales como la gravedad de las consecuencias derivadas o de los actos de los que se constituye la acción infractora. Por lo tanto, se entiende que no todo uso de la fuerza en contravención de la Carta constituye una agresión al Estado perjudicado, dándose casos en los que se tratará de ataques menores por los que no serán alegables medidas de legítima defensa por parte del Estado perjudicado. Así lo prueba la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en su sentencia del 6 de noviembre de 2003 sobre el asunto de las Plataformas petrolíferas (República Islámica del Irán contra EEUU) al declarar que las medidas que EEUU declaraba que utilizó en legítima defensa por los ataques recibidos por el Irán no eran alegables como tal, dado que las actuaciones del Irán no constituían una agresión al país norteamericano.
Otros supuestos contemplados en la Carta:
En este apartado trataremos de los supuestos en los cuales, aparte del derecho a la legítima defensa, se establecen excepciones al uso de la fuerza. Estos son:
a) Artículo 42 de la Carta: Este artículo le da al CS el poder de tomar medidas que acarreen el uso de la fuerza siempre y cuando las medidas establecidas en base al artículo 41 hayan sido inadecuadas o insuficientes para el restablecimiento de la paz y seguridad internacionales.
- El artículo 43 establece que los miembros de la ONU se comprometen a poner en disposición del CS, cuando éste lo solicite, todas las ayudas y facilidades que sean pertinentes para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
b) Medidas autorizadas por la ONU: El 3 de noviembre de 1950, durante la Guerra de Corea, la AGNU aprobó la RES 377 (V) llamada Unión pro paz, en la que en su artículo 1 dispone que, si el CS por falta de unanimidad entre sus miembros dejase de cumplir su responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales, dado el caso en que se produzca una agresión o un quebrantamiento de paz, la AGNU procederá a examinar y, si es necesario, dirigir recomendaciones a los Estados miembros para la adopción de medidas colectivas, inclusive el uso de las fuerzas armadas si llegare el caso, con el fin de restaurar la paz y seguridad internacionales.
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